协商型群众自治机制：基层群众民主权力的实现

——基于凤冈县“党群直议制”

□李传兵

　　根据笔者所主持的国家社科基金项目要求，笔者带领自己的课题组到凤冈县调研当地实践创新的“党群直议制”，并尝试性将其定义为协商型群众自治机制，以基层群众民主权力的实现为切入点，考察基层民主实践中将协商民主和群众自治相结合下的民主机制发展的可能性与实效性。

　　一、理论与现实的双重耦合

　　理论上，协商民主的外在设计与基层群众自治制度的对象相同、目的统一、功能互促、外延互含，展现出高度的内在契合。新形势下，我们将群众自治与协商民主相结合，这种协商、合作性的民主机制必然能够超越“教育”和“说服”，成为顺应时代发展潮流的明智选择。

　　现实中，社会主义协商民主先后历经了“政党建设”“国家初创”“国家发展”三个阶段。同西方民主相比，我国协商民主受到国家政权和社会制度的保障，具备更好的理论发展与实践环境。改革开放以后，在基层发展的机遇与挑战、问题与矛盾面前，原有的基层治理方式很大程度上已不能适应经济社会跨越式发展的需要。基层群体增多，民主意识苏醒，传统的自治组织和工作方法已无法解决新型社会问题，亟待突破发展。这时，以协商民主为突破口的新型基层群众自治体制应运而生。

　　以协商民主为核心构建基层群众自治模式，目的在于通过基层群众对自治权力的行使来化解群众、政府、社会三者之间的矛盾，以自治权力过滤社会权力、限制行政权力，以公共利益诉求为党和国家提供决策支持，保障基层群众民主权力的实现。此时的协商民主不只是独立体系存在的民主理论，已融入基层群众自治机制，成为其有效保障形式与行动主线。

　　二、从“党群直议制”看协商型群众自治机制的构建

　　基于形势变化和发展需要，凤冈县探索出“党群直议制”的协商型群众自治机制，实现了协商民主带动群众自治的融合发展。

　　第一，坚持把事关本村本组经济社会发展、公共事务和民生事务的协商、决定、执行等权利交到基层群众手中，通过“直议”也就是协商的方式，创新基层民主实现路径，通过协商民主和群众自治之间互动管理，让社会治理方式从行政强制转向民主集中协商合作，实现了协商民主和群众自治的衔接、联动，促进了二者的协调、融合发展，共同引领人民民主，保障了行政决策与群众意愿的高度统一，构建出协商民主带动群众自治相融互促的基层民主议事体系。

　　第二，组级议事，开拓民主权力实现的合法场域。一是科学设置组级党支部。协商民主和群众自治以人民群众为主体，更要承认党组织的领导和组织地位。在村级成立党总支的基础上，按照便于管理服务的原则，在自然村寨或村(居)民小组、相对集中连片区域建组级党支部，实现组织网络全覆盖，为基层协商提供了平台。二是全面组建组级议事会。在原有村(居)民代表会议和村(社区)监事会等自治组织基础上，以户代表组成户代表会，以村(居)民小组为单位，通过户代表会议，选举产生村(居)民组长，同时选举5—7名户代表成立组级议事会，为群众议事提供平台。通过组级党支部引领组级议事会、召集党员和群众共同协商的形式，提供了行使群众民主权力的场域，开拓基层人民民主的实现路径。

　　第三，主体广泛多元化，保障决策合法性。一是突出党组织主体。党组织重点是把握方向、服务指导、教育引导和监督支持，在民主基础上强化集中，在沟通群众上和组织行动中发挥引导、桥梁作用。二是突出基层自治组织主体。明确基层自治组织为协商的组织者、落实上级工作部署的提议者和决定事项的执行者。自治组织重点是有序组织、理性提议、科学决议和民主监督，履行村民会议、村民代表会议通过的决定和计划。三是突出群众主体。通过“海选”把群众中的能人选进议事会，带头收集社情民意，带动群众积极议事。

　　第四，“党群直议”是民主协商持续贯穿的一个过程，包括“提、评、审、决”四道程序，在基层党组织的领导下，构建了双向协商流程，实现双向交流，使群众由接受服务的客体变成了主体，实现外向拉动向内力引动的转变。首先，自下而上开展“四议”。即由两员(党员、议事会成员)提议→两组(党支部或党小组、议事组)审议→两会(党员代表大会、村民代表大会)决议，将党员和村民的合理合法诉求上升为基层党组织的主张。其次，自上而下开展“四议”。即村党总支提议→村两委(党总支委员会、村委会)商议→村党员大会审议→村民代表大会决议。双向流程设计中，持续的协商行为把党委、政府的决策转化为群众的公共意愿和自觉行动，多重保障了公共愿望的表达和权益的实现，进一步推动群众参与国家和社会事务。

　　第五，围绕群众所需、所思、所盼，把“五议”作为群众自治的核心内容。一是议发展，激发广大党员群众的创业热情，拓宽农村致富门路和渠道。二是议法律，减少非法上访、阻碍施工、聚众闹事等违法行为，维护法律权威和社会公平正义。三是议道德，形成尊老爱幼、明礼诚信、宽容友善、无私奉献的良好道德风尚。四是议风气，抵制封建迷信、攀比浪费、滥办酒席、赌博偷盗等不正之风和违法行为，形成良好社会风气。五是议和谐，围绕农村低保、合作医疗、危房改造、邻里和睦、治安防控等民生事务展开协商，营造邻里和谐、乡村和睦、安定有序的生产生活环境。

　　三、民主权力实现的困境与突破

　　第一，对于仅在业余时间内无偿完成这些工作的群众或干部来说过于复杂和责任繁重。协商的基本流程是经过科学论证的，是议事环节所客观必需的，不可删除或简略，这就形成了制度设计与客观现实之间的相互矛盾，也成为许多优秀议事代表不愿连任的主要原因之一。

　　第二，参与主体之间的主观意识分歧是不可避免的，这与参与主体的个体素质、受教育程度、周围环境等因素都息息相关，认知能力的不统一在整个协商过程中势必会造成一定阻碍。

　　第三，“党群直议制”对党组织、基层干部、参与群众都有很高的实践要求，现阶段明显表现出持续力和创新力不足的现象。除此以外，其功能发挥主要集中于政治与公共管理领域，经济范畴内缺乏实践探索。

　　第四，协商是其中一方或多方妥协与让步的过程，那么在争执协商不下的时候，我们通常采取投票方式，以多数人的意愿为公意，必然有一些利益会被牺牲。党群直议制具有鲜明的协商民主制度形态，但过程中民主权威和自治权威迫于现实压力有时会被限制于公平的框架内，盲目地采取少数服从多数原则与理想的协商还是存在着些许偏差的，这也是协商民主在中国的民主政治实践存在的通病。

　　我们应从以下几个方面寻求突破：增强议事成员协商的基本技能;与践行群众路线相结合，争取最广泛的理解;加大群众参与和基层干部的应用力度，科学运用少数服从多数原则等，进一步完善协商型群众组织机制建设。

　　目前来看，协商型的群众自治模式是适合于我国基层民主发展的新路。我们可以将之看作是代表着民主管理不同特殊需求的制度形式，仍然处于改进完善的阶段。有几点启示值得我们继续坚持和学习借鉴：第一，强调自治组织性质，发挥群众能动性;第二，强调协商过程的平等与自由，提供政治合法性;第三，强调协商结果多元一致，注重后续群众工作。协商型群众自治模式是否能够转变为常态模式，形成常态影响，将这条基层民主协商和群众自治的道路持续走下去，还需要更多实践检验。

　　(作者系贵州大学马克思主义学院副院长)