我国环境公益民事诉讼适格原告构想

　　□张金辉

　　良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。随着群众物质文化生活水平的不断提高，人民群众对生态产品的需求越来越迫切，既要温饱更要环保，既要小康更要健康，生态环境质量已经成为影响人们生活幸福的重要指标，环境问题已成为突出的民生问题。希望每个人都拿起环境公益民事诉讼的武器，实现对环境违法问题零容忍，为我们守住绿水青山，留住蓝天白云，把生态优势变成经济优势、发展优势，实现中华民族永续发展。

　　一、关于环境公益民事诉讼原告的司法实践

　　在我国，环境公益民事诉讼的司法实践远远地走在了立法前面。从全国各地的环境公益民事诉讼司法实践来看，环境公益民事诉讼原告主体资格范围可以归纳为以下四类：

　　第一类是由检察机关作为原告提起的。如2008年贵州清镇法院环保法庭受理的贵阳市人民检察院作为原告诉熊某某等三人排除妨碍、恢复原状案，该案最终是双方在环保法庭的主持下达成调解，被告熊某某等人自觉履行了调解书，消除了危害一级饮用水源地的隐患，保证了贵阳市民的饮水安全。

　　第二类是以行政机关的名义提起的。如贵阳市两湖一库管理局诉某化工公司污染红枫湖环境公益民事诉讼案。该案是清镇法院环保法庭成立后受理的第一个案件，也是贵州省第一例环境公益民事诉讼案件，在贵州审判实践上具有重大意义，在全国环境公益民事诉讼司法实践上也占有重要地位。

　　第三类是由环保民间组织提起的。如我国NGO环境公益民事诉讼第一案，即朱正茂、中华环保联合会诉江苏江阴港A有限公司环境污染侵权案。该案是江苏无锡中院环境保护庭于2008年5月成立以来审理的国内第一起由环保社团组织提起的环境公益民事诉讼案件，为建立环境公益民事诉讼体系作出了积极、有益的探索性司法实践。

　　第四类是由公民个人提起的或由民间公益组织帮助提起的。如2012年清镇法院环保法庭受理的蔡长海诉龙兴光水污染责任案，这是全国第一起由个人提起的环境公益民事诉讼案件，实现了全国个人环境公益民事诉讼的零突破。

　　二、对环境公益民事诉讼适格原告的构想

　　诉权的限制必然导致对侵权的纵容，对侵权的私力自救在公权救济的持续缺席中必将走向无序甚至暴力。赋予最广泛的环境公益权，尽可能地鼓励社会诸多力量通过启动民事或行政司法程序参与环境公益保护和生态文明建设，已逐渐成为我们占主导的价值取向。因此，鉴于民事诉讼法“法律规定的机关和有关组织”可以提起环境公益诉讼的规定，我们应对“法律规定的机关和有关组织”以“关联性审查”原则为基础作出广义的理解。这是因为，法律不应成为人们为社会公益做贡献的障碍，法律应该鼓励任何人为社会公益做贡献。

　　就“法律规定的机关和有关组织”的理解，存在两种截然不同的观点。一种观点认为，“法律规定的”既限定“机关”，又限定“有关组织”;另一种观点认为，可以提起民事公益诉讼的机关，应有明确的法律依据，但有关组织提起民事公益诉讼，则不一定要法律规定。

　　本文认同第二种观点。从民事诉讼法修改立法过程可以看出，就民事公益诉讼的原告范围，前后经历了“有关机关、社会团体”(2011年10月24日一审稿)——“法律规定的机关和有关社会团体”(2012年4月24日二审稿)——“法律规定的机关和有关组织”(三审稿和最终通过稿)三种不同的表述。第一种表述意指有关机关和有关社会团体，应无疑义;第二种表述和第三种表述只是“社会团体”和“组织”的区别，在与“法律规定的机关”之间关系的理解上应无差异。在“法律规定的机关”之后相并而称的“组织”加上“有关”的界定，是为了强调“提起公益诉讼的组织原则上也应当与所起诉的事项有一定关联”。由此，民事诉讼法上对“机关”和“组织”提起民事公益诉讼的要求也就有了分野。如果“组织”提起公益诉讼，也和“机关”一样，需要法律明确规定，那么民事诉讼法的表述就应当是“法律规定的机关、组织”或“法律规定的机关和组织”。

　　1、行政机关

　　在民事诉讼法修改过程中，公益诉讼的原告资格措辞经历了两次变化，从“有关机关”修改为“法律规定的机关”。但“法律规定的机关”具体是什么，可谓仁者见仁、智者见智。有的认为，“法律规定的机关”是相对较为明确的原告。立法措辞的转变一方面无疑是“依职权办事”的体现，另一方面也是因为由行政机关或者检察机关对污染环境的行为人提起诉讼，这肯定是公权力对抗私权利的一种行为，因而，必须有法律的明确规定，方能保障私人权利免受侵害，这符合“法律明确授权原则”的精神，只要有关法律当中对这些机关加以明确，即获原告资格。“法律规定的机关”，含义是可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。这个依据不仅要求机关的设立和职能由法律规定，其可以提起公益诉讼的权利也要由法律明确规定。从现行法律看，目前可以提起民事公益诉讼的机关，仅有《海洋环境保护法》规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。

　　环境保护行政机关是环境公益民事诉讼最适格原告的观点。首先，环境保护行政机关是保护环境公益职责的承担者，负有法定义务采取行政和诉讼等措施来保护环境公益，而且，其具有其他主体不具备专业人才、设备等环保资源，诉讼能力强。其次，赋予环境保护行政机关环境公益民事诉讼原告资格可以弥补其公权力的不足，由法院通过司法力量予以“补力”，以发挥民事手段的功能辅助环境行政执法的“乏力”。第三，赋予环境保护行政机关环境公益民事诉讼原告主体资格是对现行环境管理体制缺陷的适度矫正。但环境保护行政机关应在其穷尽行政手段后仍不足以保护环境公益时方可提起环境公益民事诉讼。行政机关提起环境公益民事诉讼的前提是已经充分行使了法律法规赋予的行政权力，穷尽了诸如处罚、责令停产停业等所有的合法手段。对于没有直接受害人的环境污染，行政机关可以提起只为了公共利益的诉讼。

　　2、检察机关

　　在各地的司法实践中，检察机关支持起诉没有问题，但要让检察机关作环境公益民事诉讼的原告却有争议。本文认同检察机关可以作环境公益民事诉讼的原告。环境资源是人类的“共享资源”，任何人不得任意对其占有、支配和损害，按公共信托理论，检察机关作为国家的法律监督部门，在发现损害环境公益行为时，有权利、也有义务提起环境公益诉讼。首先，检察机关行使检察权的目的是为了维护国家和社会公益，其法律地位决定了其有权代表国家提起环境公益民事诉讼。其次，检察机关作为环境公益民事诉讼的适格原告，既可以弥补检察机关在诉讼中的法律监督权，又能更好地实现对公共利益的司法保护。现实中，污染环境的一方往往是实力雄厚的企业，需要检察机关作为国家和环境公益的代言人才能与之相抗衡。第三，由检察机关提起环境公益民事诉讼并不改变其民事诉讼的本质。不过，检察机关在环境公益民事诉讼的司法救济中，主要还是起监督和“保底”作用，即在没有适当主体主张或现有主体无法行使环境公益诉权时，检察机关才作为最终的原告提起环境公益民事诉讼。

　　3、“有关组织”

　　“有关组织”众多，情况复杂，良莠不齐。我国环保民间组织分为四种类型：一是由政府部门发起成立的环保民间组织，如中华环保联合会、中华环境文化促进会;二是由民间自发组成的环保民间组织，如“自然之友”、“地球村”，以非营利方式从事环保活动的其他民间机构等;三是学生环保社团及其联合体，包括学校内部的环保社团、多个学校环保社团联合体等;四是国际民间组织驻大陆机构。对环境公益民事诉讼来说，环保组织本身是提起环境公益民事诉讼的最理想的主体，但是需要进一步规范其范围。根据将于2015年1月1日起施行的《环境保护法》第五十八条规定，只有“(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织可以向人民法院提起环境公益民事诉讼。

　　4、公民个人

　　在2012年民事诉讼法修改前，全国多个法院相继出台了环境公益民事诉讼的试点实施意见，对环境公益民事诉讼参与主体作了较为宽泛的尝试，如贵阳中院和清镇法院就允许公民个人提起环境公益民事诉讼。但2012年民事诉讼法修改后，限制公民个人的主体资格，一定程度上限制了公众参与的积极性和现实性。赋予公民以环境公益诉讼之诉权，是从法律上保障公民对环境违法行为进行监督，对环境公益民事侵权行为进行补救的根本途径。当然，由普通公民提起的环境公益诉讼范围应受到严格限制。环境公益诉讼的原告可以是依据法律授权的机关和有关组织，但同时法律也没有排除“与本案有直接利害关系”的原告提起环境公益诉讼。“有权利必有救济”，如果普通公民是直接利害关系人，当然可以作为原告提起环境公益诉讼。此外，普通公民作为间接利害关系人，虽然其合法权益并未直接受损，但能够证明损害公益的行为间接损害了其合法权益的，也可以提起环境公益诉讼。