关于建立我省财政资金股权投资模式的建议

□宋 平

　　当前，我省正处于工业化、城镇化加速发展期，进入后发赶超、同步全面建成小康的重要阶段，需要在不断增强内生动力和发展活力上求突破。大力深化财政支出领域改革，积极推进政府财政资金股权投资模式，对财政经营性资金实行阶段性股权投资，将有效扩大引入市场化、专业化力量，增强财政资金的带动效应，吸引社会资本进入中小微企业、新兴制造业、高科技行业等领域，为全省经济持续健康发展注入新的活力和动力。

　　改革财政资金扶持模式的必要性

　　当前，我省各级政府对产业的扶持，主要采取无偿补助、奖励、贴息等形式，基本流程是由企业根据政府补助方向和要求，自主申报项目，经相关部门审核通过后获得资金。该方式存在明显的弊端;一是补助资金不能循环使用，且由于资金零星分散(单个项目往往只有30—50万)，补助对象“点多面广”，导致资金使用效率不高;二是因为无偿模式，企业多头申报、虚报套取财政资金的行为时有发生;三是政府公务人员在分配财政资金时存在较大的自由裁量权，为个别人员违规操作提供了空间，容易引发一些违法违纪案件;四是相关主管部门难以对企业是否按规定使用补助资金行为进行有效监管，也难以准确评估每笔补助资金使用绩效。

　　另外，2014年12月，国务院颁布了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号)，规定各地区一律不得自行制定税收优惠政策。严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费、政府性基金，严禁以优惠价格或零地价出让土地。同时，坚决取消违法违规的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等。这些政策的出台，势必对地方政府尤其是西部省份地方政府招商引资工作造成影响，迫使政府从对“税收洼地”的追逐，转移到建设“服务高地”上来。在此背景下，改革撒胡椒面式的“普惠制”财政扶持模式，利用股权投资等方式提高财政扶持资金的使用效率，应该成为我省财政支出领域改革探索的重要课题。

　　财政资金股权投资模式的特点及优势

　　改革传统扶持模式，建立以股权投资为主的财政资金市场化投入机制和相关配套措施已是大势所趋，其核心在于：遵循“政府引导、多元投资、专业管理、市场运作、良性循环、滚动使用”的原则，将财政资金的扶持方式由补助贴息向股权投资转变;委托专业机构实施股权投资管理，利用管理公司的专业优势对项目进行选择和判断，按市场化方式运作;通过阶段性持股、适时退出获得合理回报实现财政资金良性循环和保值增值。

　　与传统扶持模式相比，股权投资模式的优势不言而喻。首先，通过股权投资管理公司的统筹机制和市场化运作方式，有效避免了各主管部门对项目的重复或无序支持;其次，财政资金股权投资管理受托机构在落实政府战略意图和项目支持决策的同时，实现了财政资金可放大、可循环、可评价、可持续，使财政资金对产业的支持更为精准;最后，财政资金股权投资管理受托机构的绩效考核与被投资项目运营情况挂钩，受托机构必然注重项目投后管理，使企业获得所需资金的同时还能获得受托机构的专业服务和资源支持。例如，北京市于2010年4月重组设立的中关村发展集团，其主要任务是代持和管理市科技成果转化和产业化统筹资金，代表政府进行股权投资。四年来，中关村发展集团共完成股权投资项目135个，实际拨付资金16.21亿元，其中，和利时公司的“高速铁路列车控制信号系统研发及产业化”等3个项目取得了良好的经济及社会效益，统筹资金已于今年成功实现退出。

　　对于我省建立财政资金股权投资模式的建议

　　一是启动财政专项资金股权投资改革试点。建议省政府出台相关规定，对各级财政用于支持企业发展的各类财政专项资金实施股权投资改革，先期可选择金融生态环境相对较好的城市如贵阳市来开展试点财政扶持资金市场化运作。要求地方财政用于支持企业发展的各类专项资金，安排不少于资金总额的30%实施股权投资，以后视情况逐年提高比例。凡一次支持同一企业的资金在500万元(含500万元)以上或一次支持资金占企业注册资本金20%(含20%)以上的，必须实施股权投资。2015年可以国家级高新区、经济技术开发区等作为试点，2016年进一步扩大试点范围，2017年在试点城市全面推进财政资金股权投资管理。

　　二是建立相互配合、相互制约资金安全运营的机制。第一，构建“四个主体”的管理体制，形成以政府为出资主体、各专项资金主管部门为责任主体、财政部门为监管主体、股权投资管理受托机构为经营主体的“四个主体”职责框架，各级主体按照职责分工、各司其职，相互配合，相互制约，确保财政资金安全运转。第二，在资金管理过程中引入“三级阶梯”评审机制，择优确定股权投资企业或项目。即：专项资金主管部门发布申报通知，公开征选满足条件的企业或项目;专项资金主管部门会同股权投资管理受托机构，组织专家对申报材料进行评审，提出股权投资的候选企业或项目;股权投资管理受托机构在候选企业或项目的基础上聘请法律、财务审计、评估等第三方中介开展尽职调查，提出目标企业和股权投资具体实施方案，经相关机构审核同意后确定股权投资的最终对象。

　　三是创新退出制度设计。财政资金股权投资需要兼顾到市场化操作与资金安全性、股权投资的良性发展和扶持产业的平衡，因此可考虑对上市退出的项目，按照不同倍率的投资收益给予被投资企业不同比例的奖励，既体现市场化的运作特点，又体现政府资金的公益性;或者实行在约定期限内退出只按银行同期贷款利率收取资金占用费的明股实债方式，促使企业为避免股权溢价努力提高经营效益，进一步发挥财政资金引导、激励的杠杆作用。

　　四是建设项目数据库。如试点运行良好，可以项目申报资料为基础，打造一个区域性的项目数据库，结合我省在大数据产业方面的资源优势，利用大数据分析手段对企业进行精准推送，为企业提供人才引进、技术研发、应用示范、融资担保、政府采购、科技成果转化等全方位全链条服务。国有股权投资管理公司也可在此基础上锻造核心竞争力，向发起设立产业引导基金、打造共有知识产权合作开发平台等更深层次的领域进军，从而构建立体化多层次的投融资服务体系，助推我省产业调整升级。

　　(作者系省政协委员、致公党省委专职副主委)