他是中国市场化改革尤其是财政改革的重要参与者、推动者——

楼继伟的财税成绩单

□于海荣

　　卸任财政部长的楼继伟履新全国社保基金理事长。正在加速推进的新一轮财税改革，迎来了人事更迭。

　　11月10日上午，财政部机关召开司局级以上干部会议，新旧部长完成工作交接，楼继伟正式卸任。宣读完任免决定后，中组部传达党中央对楼继伟工作的高度肯定。他做了简短讲话，台下响起经久不息的掌声。

　　当天，楼继伟正式到全国社保基金理事会报到，成为第5位理事长。该会此前4任理事长中，除戴相龙外，其他3位(刘仲藜、项怀诚、谢旭人)均曾任财政部部长。

　　现年未满66岁的楼继伟，出任财政部长一职3年半有余。卸任前3天，他在财政与国家治理暨财政智库60年研讨会上的书面讲话，可视为对3年多工作的自我总结：“以改进预算管理、完善税收制度及建立事权与支出责任相适应的制度为核心内容的财税体制改革，相继推动出台了一批有力度、有分量的改革成果，现代财政制度建设迈出实质性步伐。”

　　随着经济步入新常态，财政收入增速大幅放缓，刚性支出只增不减，收支矛盾加剧。在此背景下，财政改革成为新一轮改革的“急先锋”，一定程度上可归功于楼继伟的强势推动。无论是地方债规范清理、转移支付改革，还是盘活存量结余资金、清理税收优惠，均涉及财政部与地方及其它部门的利益冲突。但正如一位市场人士所言，财政做好了会得罪人，人人都明白自己的得失。

　　楼继伟是中国市场化改革尤其是财政改革的重要参与者、推动者。上世纪80年代，他与吴敬琏、周小川等一起提出整体改革理论，对改革实践产生了较大影响;参与设计1994年分税制、外汇管理体制改革，为市场经济体制开端打下了良好基础。作为一位理论家、实践者，未来楼继伟的改革使命仍将在新舞台上继续。

　　“作为经济学家，他始终坚持市场化理念，不怕非议、敢于亮明自己的观点;作为财政部长，他深刻理解政府与市场的关系、央行与财政的分界、公共财政的功能边界，直面困难、敢做敢当。”著名经济学家、国务院发展研究中心研究员吴敬琏如是评价楼继伟。

　　长期与中国经济界、政界交往的美国前财长亨利·保尔森表示，楼继伟极大地改变财政部文化，使之更具活力、更有改革主动性。在其领导下，财政部处理了中国面临的一些最显著经济、财政问题，包括关注不可持续的地方政府债务高增长，通过提高透明度、加强财务纪律及改革，修正了不断扩张的地方融资体系;他还发起、推动中国急需的税收体系改革(包括环境税)，并积极倡导解决煤炭、钢铁过剩问题。

　　“楼有丰富的经验、非凡的才能，希望中国在其它重要岗位上能给予他用武之地。”保尔森说。

　　“市场改革派”

　　楼继伟是浙江义乌人，17岁成为南海舰队4009部队战士，后来在首钢总控室、北京自动化研究所当过工人。1978年，他考入清华大学计算机专业，并在中国社科院读研究生，专业是数量与技术经济系经济系统分析。

　　1984年硕士毕业的楼继伟，进入国务院办公厅调研室财金组，开始参与、推动改革进程。当年9月，在浙江省德清县莫干山召开的首次全国性中青年经济科学工作者讨论会(即“莫干山会议”)上，他是124名正式参会者之一;与周小川、李剑阁合作的《价格改革无需增加财政负担》，会后发表在《经济日报》上。

　　此后，楼继伟与吴敬琏、周小川、郭树清、李剑阁等发表多篇与改革相关的论文，在上世纪80年代末逐渐形成整体改革理论，成为改革理论讨论、方案设计中最具代表性的流派之一。这一理论在1992年“十四大”确定社会主义市场经济改革目标后，对经济改革实践产生了较大影响。

　　在此过程中，楼继伟获时任国家经济委副主任朱镕基赏识。后者任上海市长后，他被任命为市经济体制改革办公室副主任。1992年楼继伟回京，出任国家体改委宏观调控体制司司长。在朱镕基带领下，为彼时的经济调整及财税、金融、外汇改革等做出了极大贡献。

　　1987年，楼继伟与肖捷、刘力群合作发表《新旧体制转换中改革思路的选择》，认为行政性分权局面不宜久存，分级管理的财政体制才是改革基本方向。财政、税收改革必须首先回答各项事权如何划分，在此基础上确定财政收入分配。这一思路，在1994年分税制改革中得到了体现。

　　此后，楼继伟历任贵州省副省长、财政部副部长及中投公司党委书记、董事长兼首席执行官，中央汇金投资有限责任公司党委书记、董事长等职。他与周小川、郭树清等人一起，获称“市场改革派”代表。

　　掌舵新财税改革

　　2013年3月任财政部长后，楼继伟最重要的任务是推进财税改革。

　　根据《深化财税体制改革总体方案》，财税领域重点推进3方面改革：改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央与地方政府间财政关系，今年基本完成重点工作及任务、2020年基本建立现代财政制度。

　　如今已近年底，财税改革3大任务进展不一。研究人士的普遍评价是，预算管理制度进展良好、税制改革有快有慢、中央与地方间关系刚起步。在今年全国“两会”期间的记者会上，楼继伟亦坦承财税改革慢于预期。

　　其上任伊始，财政领域面临的一大难题是地方债。“4万亿”刺激计划使地方政府借助融资平台大肆举债，风险快速累积。2014年10月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》及2015年开始实施的新预算法，共同勾勒了存量债务处置、增量如何融资的框架。

　　地方政府债务范围被限制为地方政府债券，以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务，融资平台被剥离政府融资职能。存量债务锁定余额，采用债务置换方式分3年置换完毕;增量债务融资只能在限额管理下由省级政府发债，并鼓励通过政府与社会资本合作(PPP)模式，开展不形成政府债务的融资。既修明渠、又堵暗道，一定程度上遏制了地方债务风险快速攀升。

　　除了地方债，在预算管理方面，清理规范重点支出与财政收支增幅或生产总值挂钩事项，建立跨年度预算平衡机制，推动中期财政规划管理等一些制度框架也逐步搭建。

　　在盘活财政存量资金过程中，对未按规定交回财政存量资金的9个中央部门，财政部予以点名通报，并称财政存量资金未明确交回期限的，应限期交回;逾期未交回的，除报经批准不再上交，同级财政可通过调减当年或以后年度部门预算等方式扣回。

　　税制改革涉及的6大税种，进展最快当属“营改增”。今年5月1日，“营改增”试点全面推开，范围扩至建筑业、房地产业、金融业、生活性服务业，将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围。从目前进展看，现行“营改增”还有较大改善空间。

　　其它5个税种，资源税从今年7月1日起从价计征，同时河北试点开征水资源税;环境税“费改税”进入立法程序，已公开征求意见;消费税、房地产税、个人所得税立法则尚未完成。

　　8月24日，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，迈出中央与地方政府间财政关系调整的第一步。不过，较之十八届三中全会“事权与支出责任相匹配”的提法，财政事权范围要小一些。有分析认为改革阻力很大，楼继伟尽力往前推，能做多少就推多少。

　　他曾表示，中央与地方事权及支出责任划分改革，是有前提条件的。原则上说，应在税制改革基本完成后再做，目前地方税体系尚未建立。财政部可做一些顶层设计，但事权与支出责任划分改革，涉及国家治理的基础，非财政部一家能解决，需各方共同推进。

　　在推进现代财政制度建设的同时，楼继伟还着眼于全球公共风险防范、大国财政体系构建，积极推动全球治理体系变革。亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行相继组建，主办2016年G20峰会财金渠道会议，推动G20各国加强宏观经济政策协调、推进结构性改革、促进基础设施投资，使中国在全球治理中发挥越来越大的作用。

　　他开拓的全面财税改革，对任何继任者而言都可谓任重道远。保尔森即表示，有过副财长资历、颇具声望的肖捷，面对的是非常重要的改革课题，其工作对中国经济改革至关重要。

　　直陈观点 不惧非议

　　与大部分官员出言谨慎不同，楼继伟并不回避问题、敢于亮明观点，哪怕经常引发争议。

　　在亚投行成立前的2015年中国发展高层论坛上，他回应亚洲开发银行行长中尾武彦称，“很多西方国家提出的一些规则，我不认为是最佳的，不见得现存制度都是最佳。亚行也在改革，如果最佳就不需要改革了。”这一坦率评价，使亚投行与最佳实践争论更激烈。

　　去年4月，楼继伟在“清华中国高层经济讲坛”上说，若改革下大力气，经济中期增长速度可能为6.5%-7%，但还有一半可能性在今后5-10年滑入中等收入陷阱。因此需在农业人口转入非农时，重视有效教育、提升人力资本，形成充分流动、灵活的劳动力市场，保护产权、要素特别是土地流动交易顺畅，促进经济环境开放、法治环境稳定。

　　他认为，2008年实施的劳动合同法过于超前，对企业保护不足，降低了劳动力市场灵活性;不利于提高全要素生产率，且越来越明显，最终损害的是劳动者利益。此观点引发社会广泛讨论，支持者点赞终于有官员关注这一问题，反对者则称他把工人都得罪了。

　　针对社会上调个税起征点的呼声，他在今年全国“两会”上说，简单提高起征点是不公平的。个税改革方向实行综合与分类相结合，部分收入所得按年度进行综合计征，部分专项因素如个人职业发展、再教育扣除、首套房按揭贷款利息等，将进入税前扣除范畴。

　　在7月23日召开的2016年“G20税收高级别研讨会”上，楼继伟称很遗憾个人所得税、房地产税改革尚未推出，“只要是真正的收入再分配，都会受到真正的阻碍，我们要义无反顾地去做”。