对建立健全协商民主工作机制的建议

□蔡文森

　　党的十八大报告首次提出并系统论述和确立了“社会主义协商民主”(以下简称协商民主)及其制度概念，提出要健全社会主义协商民主制度，通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力，并提出要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。笔者就建立健全协商民主工作机制思考如下。

　　建立健全协商民主工作机制首先要解决好协商权的问题。所谓协商权，是指协商主体提起协商程序的权利，如人民政协的提案权。协商权是协商主体实现协商民主的基本权利，协商主体有了协商权，才能通过相应渠道提出协商要求，才能有协商民主，并通过协商民主这一形式实现人民民主。如果没有协商权或没有平等的协商权，有关协商主体不能提起协商程序，建立健全协商民主工作机制就是无源之水，无本之木。因此，在建立健全协商民主工作机制的实践中，既要解决好“要我协商”的工作机制，更要解决好“我要协商”的工作机制。

　　由于我国协商民主的发展方向是广泛、多层、制度化，因而建立健全协商民主工作机制的途径也必然是广泛、多层、制度化。尽管其主体和途径千差万别，但根据党的十八大报告中关于协商民主的论述，建立健全协商民主工作机制主要有下述途径。

　　一、通过制定党内规范建立健全协商民主工作机制

　　中国共产党是执政党，在协商民主发展过程中起着领导作用。要以顶层设计为主，通过中共中央及其地方党委制定协商民主的党内规范并不断实践，来推进协商民主工作机制的建立健全。目前，要努力加强党委、国家政权机关及其工作部门与政协履职的协商民主工作机制建设，提高其整体性、协调性、系统性，建立起党委、国家政权机关、政协联动的有效工作机制。人民政协的协商民主程序应该体现在党委和国家政权机关及其部门的相关制度中，把协商民主纳入和作为党委及国家政权机关决策的重要环节在制度和机制上明确。

　　二、通过国家政权机关立法建立健全协商民主工作机制

　　民主需要法制作保障，否则不可能有真正的民主。在选举民主和协商民主这两种重要形式中，协商民主就像选举民主需要法制来保障其法定选举那样需要法定协商，需要从法律上规范协商主体间的权利义务关系，需要依靠协商民主的法制化、程序化来切实解决什么需要协商、如何提起或启动协商、是否协商、是否愿意协商、是否规范协商等程序民主方面的现实问题，方能实现协商民主。

　　1、国家立法。一是适时修宪，将协商民主是我国人民民主的重要形式及其渠道和人民政协作为协商民主重要渠道写入宪法。二是适时制定协商民主的实体法、程序法等专门法律，使协商民主和选举民主具有同等的法制保障。

　　2、地方立法。一是省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。由于我国协商民主制度尚待国家立法，根据我国《立法法》第六十四条第二款规定，应属于该法第八条规定事项外的“其他事项”，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。二是省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定地方政府规章。三是民族自治地方的人民代表大会制定单行条例。

　　3、无立法权的县、乡国家政权机关建立相应的协商民主工作制度，从而建立健全协商民主工作机制。

　　三、通过完善人民政协制度建立健全协商民主工作机制

　　1、适时修改、完善《政协章程》。应明确人民政协作为协商民主重要渠道的组织形式，并在乡镇一级设立县(区)政协的联络组织或明确人员，将协商民主的“重要渠道”延伸至乡镇。对此，应积极先行先试，努力在人民政协这个重要渠道推进协商民主广泛、多层、制度化发展。

　　2、建立健全人民政协专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商工作机制。在四种协商工作机制中，都要从制度上构建精准选题、制定方案、深入调研、充分协商、报送成果、反馈意见、督办落实、纳入考核、跟踪问效的工作机制。

　　⑴精准选题。首先，协商议题要根据党委政府年度工作重点和政协党组提出的年度工作要点，精准选择党政所思、群众所盼、政协所能的课题。既可由党委、政府及其主要领导向政协点题，也可由政协征集选题经政协党组报送党委审定。其次，提案者要围绕党委、政府的中心工作和人民群众关心的热点难点问题精准选题，锤炼精品提案。

　　⑵制定方案。协商议题确定后，政协党组应按照政协章程和有关规定，及时研究、认真制定具体协商方案，报送党委、人大、政府，并书面通知政协各参加单位和政协委员。

　　⑶深入调研。深入调研是提高协商质量的关键，只有通过深入细致地调查研究，全面真实地掌握第一手材料，去粗取精，去伪存真，反复研究，反复论证，才能提出具有客观性、现实性、合理性、合法性、前瞻性和可操作性的意见或建议。因而必须有针对性地组织调查研究或视察，从制定调研或视察计划、拟定问卷、查阅资料、实地调研或视察、征求意见、讨论修改或专家论证等方面建立工作机制。

　　⑷充分协商。一是做好协商准备。政协应按照政协章程和有关规定，组织实施协商活动，党委、政府有关部门和政协有关方面承担相应具体事务。二是需要会议协商的议题，党委、国家政权机关及其有关部门一般应在协商会议召开前数日，将协商相关材料送交政协，以便各参加单位和政协委员有充分的准备时间。三是协商应充分发扬民主。尽可能多地安排各党派、工商联和无党派委员发言，充分尊重其参与权、话语权，真正做到平等对话。参与协商对象尽可能多元，除政协委员、常委，以及专题涉及的党委或政府部门负责人外，还可探索由政协邀请对专题关心的非政协委员公众旁听或开展网络互动协商。

　　⑸报送成果。要明确协商成果书面报送机制。其中，政协建议案和重要的调研、视察报告，经政协常务委员会会议或主席会议审议后，以政协名义报送党委、政府;政协各专门委员会的意见、建议或有关报告，以政协办公室名义报送党委、政府及有关部门。

　　⑹反馈意见。对政协报送的意见和建议，党委、政府及有关部门应及时研究处理，党政领导特别是主要领导对协商后形成的报告、建议，以及政协报送的建议案、重要提案摘报和重要调研、视察报告要亲自阅批，对政协重点提案要亲自督办，明确落实办理部门并及时反馈。重要的协商成果应列入党委常委会议或政府常务会议议题进行研究，作为党委、政府决策的重要依据。并向政协反馈意见建议的采纳和落实情况。

　　⑺督办落实。一是各级党委、政府应建立和完善党政领导同志阅批、督办政协重要意见、建议和提案制度，明确分管领导和责任部门，实行限时办理、跟踪问效和督办问责。二是党委、政府督办部门要将党委会议、政府常务会议对协商成果的讨论决定，以及党政领导同志关于协商意见办理的相关批示列入督办事项。党政有关部门应按照规定时限认真研究和办理政协意见、建议、提案，并及时向政协办公室及有关专门委员会反馈办理落实情况。

　　⑻纳入考核。要将协商主体参加协商和有关部门办理落实协商意见的工作情况，纳入年度绩效目标考核并进行奖惩。

　　⑼跟踪问效。一是对协商反映的重要问题，党委、政府督办部门要认真分析研究，并建立直通车制度，以工作要情等形式向党委、政府主要领导同志或分管领导同志及时报告有关情况。二是对党政有关部门吸纳意见建议的落实情况，政协可通过视察、调研、座谈、走访等方式，进行跟踪问效，及时将情况汇总整理报送党委、政府及主要领导同志阅示，并由政协常委会在次年召开的政协全体会议上向全体委员报告。三是通过评议方式进一步对协商意见的落实情况进行跟踪问效。

　　四、通过制定完善基层群众自治规范建立健全基层协商民主工作机制

　　基层群众自治主要是指农村村民自治和城市居民自治。要通过其制定完善自治规范，建立健全和积极开展基层民主协商。如制定协调会制度、听证会制度、评议会制度等。由于党的十八大报告提的是“积极开展基层民主协商”，因此基层协商民主主要是在民主协商层面。因为“民主协商”是协商民主的一种重要表现形式，体现的是政治生活的民主，主导“民主协商”的一方参与者掌握决策权，而协商民主则是平等主体间的平等协商，其内容还包括经济、文化、社会生活等各方面的协商。对此，在设计基层协商民主工作机制时应加以考虑。