推行促进人口均衡分布和城市规模体系均衡发展政策措施

——台湾城镇化建设与发展管窥

□韩耀东

　　应台湾中华建筑经营协会邀请，笔者随团于2013年11月下旬赴台考察城镇化情况，对其城镇化进程与现状有了一些初步认识。

　　一、台湾城镇化概况

　　祖国宝岛台湾，陆地总面积3.6万平方公里。台湾本岛是一个多山的海岛，高山和丘陵面积占2/3，平原不到1/3。人口2300万。据介绍，2012年台湾GDP计4740亿美元，GDP实际增长率为1.25%。

　　从发展进程上看，台湾城镇化率始终伴随着经济的快速发展而不断提高。自20世纪50年代，台湾的国民生产总值年均增长率达到并保持在8.2%的水平，60年代为9.1%，而70年代则为10.1%，至1986年上升为11.6%。其间，城镇率从40%左右上升到90年代的70%，目前城镇化率高达85%。60来年，台湾城市人口数量与城市数目都增长了近10倍，城市人口比重增加了54个百分点。

　　从分布上看，由于中央山脉的阻隔，城市及人口大多处于地域狭长的西部平原和低丘地带，在这个范围内大中小城市分布相对均衡。全岛由北到南有五大直辖市，除原有的台北市、高雄市外，2010年台中市台中县、台南市台南县，分别县市合并升直辖市。台北县则直接升级，更名新北市。以上合称“五都”。其中重要城市有三个：台北市位于台湾岛北部，全市面积272平方公里，人口为262万，是全台的政治、经济、文化和教育中心，为台湾第一大城市。高雄市位于台湾南部，西、南面濒临台湾海峡，人口152万，是台湾第二大都市，是世界十大港口之一。新北市是毗邻台北市发展而成的一系列卫星城镇构成的都市圈，面积2052平方公里，人口384万，是全台重要的商、工、农集聚区。

　　从地理位置和区域经济一体化程度上看，在台湾北部，围绕台北市已经形成由港口城市——基隆、科技重镇——新竹、高效农业产区——宜兰、产业集聚区——新北等城市构成了功能完善、经济发达、充满活力，聚集人口七百多万，面积达数千平方公里的大台北都市群。

　　二、台湾城镇化发展的特点

　　台湾地区城镇化进程与经济发展同步协调，城乡发展互促共进，城市规模和数量适度，城镇化的速度与质量同步上升，走出了一条同步协调的城镇化之路。台湾地区大中小城市在功能上呈层级模式，有效缓解和消除城乡对立，克服了“大城市病”，成为城镇化比较成功的典型案例。其城镇化主要得益于战后当局推行的一系列促进人口均衡分布和城市规模体系均衡发展的政策措施，比如先后实施了工业区发展方案、公用事业建设方案和次级城市发展战略等。

　　1、城乡一体化发展。在台湾的前五大城市里，人口分布较为集中，特别是集中于首位城市。台湾交通网络(高速公路、高铁、铁路、公路、机场)密集、便捷，连接了各个工业园区、科教园区、物流园区。

　　2、产城互动优势明显。台湾城市规模体系之所以能实现较为均衡的发展，主要受益其产城互动、相互依存的发展模式。

　　3、官方扶持和市场选择相互结合。台湾当局所推行的一系列有利于推动地方建设、促进人口均衡分布的政策对于构筑均衡的城市规模体系起着不可忽视的作用。

　　4、科学严谨的规划布局。以台中市为例，台中是台湾中部唯一的直辖市，文化发达，高等学校数量仅次于台北市，有十多所知名大学。20世纪70年代后，台中市设立台中加工出口区，兴建台中港，推进了都市化的迅速发展，人口增加，成为中部工业中心，全市有工厂5000多家。成为直辖市后，市政当局加快城镇化进程，包括自由贸易港区建设、发展特色动漫产业等。而城市规划则更重视低碳永续原则。在规划中，强调精细化以及设施、功能的配套，以降低后续的交通、环境等压力。

　　5、“市地重划”协调各方利益。台湾有一个规定叫“市地重划”，就是城市规划完成以后，实施具体建设前进行详细调整，有一个市地重划委员会去监督。在当局与土地所有者、开发商之间还有中介团体在帮助协调，共同确定将来它的空间价值或是地价。

　　6、完备的交通网络与功能。台湾交通发达，铁路、高铁横贯南北，各级公路总长度4万公里，有9条高速公路呈双8型分布在西部，民用机场主岛有16个。城市中道路密集并呈棋盘式分布，交通顺畅。城市间由高速公路、高速铁路相连，快捷方便。

　　7、借助于社团组织及人性化的管理。在台湾许多管理和服务工作由同业协会等社团组织来做。在村镇，农训协会、农会等组织遍布各地，农会中有企划、培训、保险、推广、供销、信用等部门，各司其职。

　　三、主要问题与展望

　　台湾属于外向型经济，对国际市场依赖性强，由于国际经济整体低迷，近几年台湾也面临经济发展缓慢、竞争力下降、劳动力缺乏、大城市房价过高、劳动力短缺等问题。在农村，耕地资源趋紧、年轻从业人员外流、农业后继乏人等矛盾也比较突出。目前，全台来自东南亚等国的外来劳工有数十万人。由于较高的城镇化率，台湾城镇化发展进入了一个相对稳定的平台期。

　　从城镇化发展前景上看，台湾主要是面临从重量到重质的提升，不少城市推出了以提高生活品质为主要内容的新一轮建设规划。如台北市以推动适居城市建设为目标，规划出30-50年城市发展计划，并每十年制定阶段目标、策略与行动计划。值得一提的是打造的智慧城市，其云端建筑是智慧城市的一部分。早在2005年，台湾远雄集团将科技结合建筑含量共生、数位智慧、品牌永续，作为建筑规划设计的精神，2011年进行智慧社区规划，建设了台北大巨蛋园区，项目约50万平方米，有人文、科技、环保与云端的生活园区，把绿色能源技术、智能设备、监控安全、性能规划以及云端网络与生活品质结合，实现了绿色、低碳、科技、人文、便捷的有效统一，不失为一项有益的探索。

　　四、几点启示

　　从发展阶段上看，台湾已处于后工业化时期，大陆整体处于工业化阶段，而我省则处于工业化初期，城镇化率我省与全国平均值差十多个百分点，工业化、城镇化任务艰巨，对于面临产业转型升级、后发赶超和快速城镇化中的我省来说，台湾的一些经验值得我们关注和借鉴。

　　1、注重城乡协调互动发展。以规划引领，做到大、中、小城市和乡村协调互动发展，在建设完善产业、通信、交通等基础设施的同时，更加重视教育、医疗卫生、居民服务等涉及民生领域的建设与发展，促进城乡一体化的形成。优化城市和空间发展布局，推进产业和人口集聚，加快发展复合型、紧凑型、生态型城市，形成层次分明、结构合理、功能互补、协调发展的现代城镇体系。

　　2、更加重视和发挥市场机制的作用。城镇化是十分复杂的社会变迁过程，在城镇化过程中，必须尊重市场经济规律，政府与市场在城镇化进程中发挥双重作用，政府调控市场主导是城镇化的成功模式，要充分发挥市场和社团组织的力量参与城镇建设、管理和服务，政府要在区域与城市规划制定、基础设施建设、公共服务提供、环境保护和社会保障等方面提升能力，通过适当有效的宏观调控措施来弥补市场机制的不足，促进城镇化的健康发展。

　　3、产业发展与城镇化进程同步协调。城镇化与产业演进紧密相关。在推进城镇化同时，要高度重视产业支撑问题，保持城镇化进程与产业发展同步协调，要重视发展与现代城市功能定位相适应的二、三产业，科学布局和发展工业生产区、金融商贸区、文娱休闲区等产业区域，中小城市和小城镇的建设发展尤其要注意大力拓展农副土特产品加工、特色产品生产、商贸流通、旅游服务，激发和增强城市发展活力。

　　4、提升城镇承载能力和公共服务水平。新型城镇化不仅要有各项配套设施的全面跟进，还要有管理水平、服务能力的提升。要结合各地区域特点、民族文化，优化道路、交通、教育、医疗、园林绿化设施空间布局和功能配置，加快提升城镇承载服务能力。要创新社会管理，让外来常住人口在医疗、教育、养老、失业救济等方面与城市人口享受平等的权利，更好地融入城市社会。

　　5、在有条件的新区创建“智慧城市”。随着互联网和移动技术的融合发展，知识社会环境下的智慧城市是继数字城市之后信息化城市发展的高级形态。今后城市的竞争力、吸引力很大程度上取决于其信息化程度，城市的宜业、宜居除环境因素外，也取决于其“智慧”程度即信息化程度。可以学习借鉴台湾智慧城市的成功经验，在有条件的新区，特别是贵安新区核心区，引入“智慧城市”理念，率先高起点建设。