关于推进“参与式”扶贫的建议

□刘济明

　　“十三五”时期是中国全面建成小康社会决胜阶段，党的十八届五中全会决定在“十三五”实施脱贫攻坚工程，打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会最艰巨的任务。

　　20世纪90年代初期“参与”的概念被介绍到中国，并随着国际合作项目的推动，参与式发展理念在中国农村发展的实践中得到了广泛的应用，并深刻影响到中国扶贫政策的决策与实践。2001年《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》颁布后，国务院扶贫办明确提出，把参与式扶贫和整村推进作为两项基本的扶贫战略，其中要求各省(市、区)认定贫困村，在群众参与的基础上编制规划，在规划的基础上分年度组织实施，扶贫工作对于参与式扶贫的实施力度逐年在增加，参与式整村推进的内容更加因地制宜。中国扶贫机制逐步从“开发式扶贫”转入“开发式扶贫和参与式扶贫相结合”。1993年，中国政府与世界银行开始准备“中国西南扶贫项目”，2005年正式实施该项目，项目覆盖区包括了广西、贵州、云南三省(区)的35个贫困县、281个乡、2424个村，直接受益的贫困农民为250万人，其中少数民族人口约占50%。贵州对于“参与式”扶贫模式的探索由来已久，已取得良好的效果，但也存在着一些问题。

　　“参与式”扶贫是指“政府通过投入一定数量的资金，以贫困村为平台，为贫困农户创造表达意愿的机会，赋予贫困农户知情权和监督权，并激发他们的参与意愿，发动群众参与扶贫项目的决策、实施和监督过程”。其目的是通过建立一种贫困群众参与扶贫的行政过程机制，使贫困群众能平等地参与扶贫项目开发的决策、实施、监督和管理等全过程，提高贫困群众自主脱贫、自我发展的能力，实现自然资源的可持续利用和社会经济的可持续发展，从根本上解决贫困问题。

　　一、存在问题

　　(一)村民参与意识不足。贫困农民受传统思想的束缚，要经过很长时间才能够打破固有观念，树立正确的观念意识，养成良好的行为习惯。扶贫项目始终由政府负责，贫困农民要、靠、等的想法也己经成为思维定式。贫困村民参与意识不足主要表现在淡薄的权利意识与强烈的保守意识两方面。

　　(二)参与主体缺乏合作，贫困群体被隔离。扶贫体系中各参与主体缺乏合作是扶贫成效不足的重要原因。部分发达国家的扶贫项目由非政府机构负责管理，政府只提供资金支持，社会各界人士共同出力，推动扶贫项目的顺利开展，反贫困项目实施效果良好。在我国反贫困项目中，政府在扶贫政策的制定上拥有绝对的主导权力，在扶贫资金的分配、使用以及扶贫项目的实施管理上有完全的控制地位，这使得民间力量、社会团体的作用没有被充分的调动起来。如何加强各参与主体的合作深度与广度是需要重点关注的问题。扶贫项目的规划、实施、管理、监督中，贫困村民的参与度很低。

　　(三)权力分配失衡，赋权不足。在精英和干预者占主导地位的权利体系中权利分配失衡，赋权不足剥夺了贫困村民参与扶贫的权利，导致部分贫困村民不能参与。政府赋权的缺失使得部分村民参与的基本权利和发言机会被剥夺。没有形成标准化、规范化、制度化的体系，长此以往必然会导致村民参与的松散性、随意性，村民的话语权、参与权也被剥夺，打消村民参与的热情。

　　(四)政府治理能力不达标，农民发展能力弱。政府治理能力不达标，农民发展能力弱是农村扶贫效率不高的主因。政府治理能力不达标主要表现为项目投入力度不足，对非政府组织支持不够等问题。政府并没有投入大量资金用于扶贫项目的建设，使得部分扶贫项目无法真正实施，在一定程度上打击了参与者的热情和积极性，项目资金和资源利用率显著降低，扶贫项目实施效果也大打折扣，政府鼓励和发展非政府组织以及建立农村经济合作社的政策也很难落到实处。

　　(五)后续管理与可持续发展问题。在项目后续管理中主要有几个方面问题：参与式扶贫项目结束后，项目区的后续发展会是怎么样，是否可以提高减贫的效率，是否会出现半截子工程。如果项目的后续问题无法得到解决，村民的发展将会受到很大的影响，扶贫的效果也会大打折扣，如何搞好项目的后续投资和管理已经成为参与式扶贫能否可持续发展的重大问题。

　　二、推进策略及建议

　　(一)完善并优化“参与式”扶贫开发运行机制。一是建立民主参与的决策机制，在扶贫开发项目的选择和贫困户认定上，实现群众充分参与的民主决策机制。二是建立科学管理的实施机制。针对不同项目采取不同的组织方式，制定相应的科学管理方法和管理制度，对规划实施的全过程进行“参与式”的、全方位的、有效的管理，充分利用有限的人力、财力、物力资源，推进项目成功建设。三是建立全方位的监督机制。由项目实施领导小组和建设小组共同组成项目监督机构，对项目建设的全过程进行全方位的跟踪检查和监督。四是建立科学有效的评估机制。对扶贫项目管理和扶贫资金管理都需要相当的专业水平，可成立第三方扶贫绩效评估机构，吸引非官方的民间中立机构依据国家相关的法律和法规对扶贫项目实施独立评估。

　　(二)促进项目管理部门主导作用和农户主体地位有效结合。项目管理部门要始终发挥主导作用，科学的组织、规划、管理和服务能起到激发、引导村民广泛参与的作用，并将外部知识与信息传递给农户，成为项目村由封闭走向开放的重要一步。尊重当地群众的知识和技能，通过给予群众自主权来培养群众的自信、自尊和贫困村自我发展能力。农户主体地位的确立使农户的意愿得到充分体现，从而使得农户参与的普遍性、积极性、主动性和创造性有较大提高。

　　(三)促进农户开发与科技扶贫结合。为增强贫困地区的反贫困能力，在进行农户开发和产业结构调整的过程中，要加强科技扶贫的力度，安排一定资金用于先进实用技术的引进、示范、推广和技术培训，加大贫困地区和目标群众对农业新技术、新方法的使用，提高农业生产效率。

　　(四)加强农户主体能力建设。一是加强农村基层组织建设，使其成为参与式扶贫的微观组织管理和实施主体。一方面加强村民委员会建设，另一方面建立参与组织，加强项目管理小组、能力建设小组的建设。二是进一步突出农民的主体地位，给农民赋权。参与式发展的关键是赋权，一方面要将权利赋给农村基层组织，另一方面要赋权给贫困人口和妇女或是其他社会边缘化的弱势群体。三是提高贫困人口能力和素质。参与式方法注重贫困群体的广泛参与，将发展权、决策权、管理权交给了农户，应注重提高贫困人口能力和素质，注重培养群众的文化素质、民主意识、自我管理自我发展的能力。

　　(五)强化项目后续管理。加强项目后续管理工作，做到建设一个，成功一个，巩固一个。建立和完善项目后续管理工作制度，形成具有可操作性的方案。推动和鼓励农户广泛参与项目的后续管理，通过对大量的农户进行调查，得到一个由农户自己提出的项目后续管理清单，并据此确定需要进行后续管理的项目，对村民进行教育培训与提供信息。根据后续管理项目的不同需要成立农民专业技术组织，以提供技术上的指导。

　　(六)引入非政府组织的支持。在以政府为主导的扶贫项目中引入非政府组织NGO的支持，能够有效降低政府扶贫的前期成本，对扶贫工作进行实时监督，增加扶贫资金使用的透明度，提高扶贫的技术含量和效率。

　　(作者系省政协委员、贵州大学林学院教授)