大数据时代：提升政府治理能力

□董 韦

　　数据是国家基础性战略资源，与发达国家相比，我国是数据大国，不是数据强国，“大数据时代”的“循数管理”和“数据竞争”，将促使各级政府转型和使用大数据来改善自身的服务，因此，坚持创新驱动，加快发展大数据，深化大数据应用，已成为我国稳增长，促改革，调结构，惠民生和推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择。

　　据统计，2010年，我国互联网经济只占GDP的3.3%，落后于大多数发达国家，而到了2013年，中国的IGDP指标指数升至4.4%，已经达到全球领先国家的水平。[1]2014年，我国大数据市场规模为84亿元，预计2015年接近116亿元，增速是38%，处在非常初级的阶段，未来一段时间将持续增长。[2]2014年8月，麦肯锡全球研究院发布《中国数字化转型：互联网对生产力与增长的影响》报告指出：2013年中国的网民规模持续增长，互联网正在从根本上重构中国人的生活方式。预计2013年至2025年，互联网将提升中国经济增长率0.3-1.0个百分点。这意味着，未来十几年中，互联网将有可能在中国GDP总量中贡献7%到22%。 [3]大数据将会改变我们的生活和工作方式，那么，大数据时代，如何提升政府治理能力。

　　打破条块分割体制壁垒和“信息孤岛”

　　大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，正快速发展为对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新知识、创造新价值、提升新的能力的新一代信息技术和服务业态。[4]。然而，条块分割体制壁垒和“信息孤岛”，阻碍国家治理中的数据发展行动。据统计，我国各级政府积累了大量与公众生产生活息息相关的信息，掌握着80%以上的数据，是大数据时代的财富拥有者，政府作为政务信息的采集者、管理者和持有者，具有其他组织无可比拟的信息优势。但是长期以来各部门信息都是封闭运行，受信息技术条块分割体制等限制，各自都把数据看成是自己的资源，相互割裂，相互之间的数据不能实现开放互联共享，导致目前政府掌握的数据大都处于割裂和休眠状态。政府部门业务管理信息系统开发建设“部门化”，导致了政府信息系统出现“系统林立”和“各成体系”状态，政府公共信息资源重复采集现象严重，信息治理管理成本偏高。

　　总之，尽管我国为了提升电子政务发展水平，实施了“十二金”工程，在政府各部门建设、运行的信息都产生了大量的业务数据，具备了实施政府数据开放的基本条件，但是“信息孤岛”、“数据壁垒”在政府部门的信息化系统之间仍是一种普遍现象，政府开放数据的程度仍然不够。这从国际公认衡量各国信息化发展水平的全球电子政务发展指数(EGDI)上也能体现。近十年我国在全球信息通信技术发展指数(IDI)、全球政务发展指数(ECDI)、和全球网络化准备指数(NRI)排名先升后降，与国外宽带发展差距持续扩大，[5]这都足以表明已经严重阻碍国家大数据发展行动。

　　加快数据开放共享，整合数据资源

　　我国互联网、移动互联网用户居全球第一，拥有丰富的数据资源和应用市场优势，我们不是缺乏可供收集的数据，而是缺少大数据的收集、分析、应用的方法和手段。

　　数据的增值在于整合，整合的前提是开放数据，使数据流动起来。数据整合时，要有一套标准，没有标准，各自为阵，数据报不进来，就会造成数据收集不完整，而且我们不能一直停留在数据整合能力、分析能力薄弱这个环节，政府要真正花大力做好互联互通、做好数据整合。大数据能够揭示传统技术难以展现的关联性，政府数据开放共享，社会事业数据融合和资源整合，能够极大提升政府整体数据分析能力，为有效处理复杂社会问题提供新的分析方法。

　　要区分“开放数据”和“公开数据”这两个概念。开放数据是指将原始的数据及其相关元数据以可以下载的电子格式放在互联网上，让其他使用。换言之，就是把政府数据推上互联网，方便使用者使用，对于公共数据更是如此。“公开”是信息层面上的，是一条一条的，“开放”是数据库层面的，是一片一片的。因此，不能把“公开数据”等同于“开放数据”。另外，开放数据是有层次的，可以对某个群体、某个组织、或整个社会开放，就当前的互联网技术而言，在这方面已经不存在技术障碍。

　　数据开放不能仅仅依靠政府来完成，政府可以制定和提供开放数据的标准和格式，鼓励第三方开发，开放不一定是免费使用，企业的数据可以根据“使用者付费”的原则开放，让数据能够交易、能够购买，出台政府数据资源对外开放和鼓励社会开发利用的制度规范，鼓励对政府数据的开发与增值利用，创新更为灵活和统一的机制，最大化共享数据、从中获益的同时实现风险最小化。

　　推动基于数据的政府治理精准化

　　“数据革命”将贯穿整个政府部门，而不仅仅是那些涉及科技任务的部门和机构，大数据能够揭示传统技术方式难以展现的关联关系，将极大地提升政府整体数据的分析能力，为有效处理复杂的社会问题提供新的分析工具，有利于提升政府治理能力的精准化，成为现代社会管理的必然选择。

　　在有数学深度的文化中，数字就是精确、准确和客观的象征，大多数政策讨论都始于引证一些数据，数字作为在公共政策中描述社会的方式的主导地位得以确立。在大数据时代，建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，实现基于数据的科学决策，将推动政府管理理念和社会治理模式进步。

　　首先精准化是为了确保同样的情况得到同样的对待，理论上讲，精准化还是为了防止不恰当地运用权力或者个人的随意决定不可避免地会导致对同样的情况作不同的处理，核心的表达可以理解为一个法治的政府，必须超越个人的意志，用数据决策，用数据创新。

　　精准的规则被认为可以提供可预测性，事先告诉人们什么事情是允许做的，以及从事被禁止的活动将会出现什么后果，确保同样的情况得到同样的对待，改进政府管理和公共治理方式，实现政府负面清单、权力清单、责任清单的透明化管理，完善大数据监督和技术反腐体系，促进政府简政放权、依法行政。

　　精准化还以量化和获得可靠数据的方式加强监管和服务。在企业监管、质量安全、节能降耗、环境保护、食品安全、安全生产、信用体系建设、旅游服务等领域，推动有关政府部门和企事业单位将市场监管、检验检测、违法失信、企业生产经营、销售物流、投诉举报、消费维权等数据进行汇聚整合和关联分析，统一公示企业信用信息，预警企业不当行为，提升政府决策和风险防范能力，搞好事中事后监管和服务，加强监管和服务的针对性和有效性手段。

　　培育和弘扬数据文化

　　数据文化，是尊重事实，推崇理性，强调精准的文化。这对于数据意识淡薄，已经养成重形象、重概括、轻逻辑、轻数据文化习惯的中国人来说，收集数据、使用数据、开放数据，是大数据时代我们需要一一面对的挑战，因此，政府要培育和弘扬数据文化，在公共领域推行数据治国的理念，同时保护个人数据的安全，保护隐私，逐步加强隐私立法。

　　没有哪一种引导制度是靠自己、自动地、非政治地实施的。引导战略是有组织的社会制度，它包括了想要相互影响的两个不同群体。即便是引导本身，也不是一成不变的，可以从一群人那里传递给另外一些人，它们对于人们行为的影响有赖于引导的给予者和接受者的不同解释，它们的意义也有赖于磋商和改变。

　　大数据的产生是一个社会现象，它为我们提供了更多的数据，我们的研究和事务处理不可避免地会用到这些数据。但是大数据并不是一个单一的手段，如果认为有了大数据，其他数据都不重要了，这也是错误的想法。有大数据，只是多了一种工具、一个手段，由于它存在一些问题，如数据的深度问题、覆盖率问题、样本选择问题，因此，大数据本身不可能替代其他数据。但是，它还是弥补了很多以前数据的缺陷，这是一个弥补性的但不是替代性的变化。